В. Смирнов, Москва

Начиная с принятия в декабре 1948 г. Всеобщей декларации прав человека, происходит непрерывный процесс кодификации прав человека, совершенствование институтов и процедур их воплощения и защиты. Более чем полувековой опыт движения человечества по этому пути неопровержимо доказал, что без обеспечения прав и свобод человека невозможно достижение демократии, правового государства и социально-экономического процветания. Состояние дел с правами человека в каждой стране зависит от уважения и соблюдения принципов взаимоотношений человека и государства, признанных международным сообществом; от их воплощения в национальном законодательстве; системы и процедур защиты прав человека. В свою очередь, способы совершенствования законодательства и институтов и процедур защиты прав человека, выработки комплексного механизма такой защиты определяются во многом состоянием этих прав, трудностями и проблемами, стоящими на пути этого совершенствования.

Механизм защиты прав человека включает: судебную защиту; несудебную защиту, деятельность неправительственных правозащитных организаций. Необходимо проанализировать недостатки этих форм защиты и причины, их обусловливающие.

А. СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОКАЗАНИЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ.

Судебная система является одной из центральных в защите прав и свобод человека. С начала 90-х гг. в нашей стране осуществляется реформирование судов и совершенствование их деятельности. Однако предстоит еще многое сделать для того, чтобы суд действительно стал защитником прав человека, гарантом правопорядка в обществе.

На этом пути немало препятствий. Общеизвестно бедственное материальное положение судов. Из-за недостаточного финансирования и организационных просчетов судебная реформа до последнего времени осуществлялась крайне неудовлетворительно. В судах наблюдается острая нехватка судейских кадров, многие суды размещены в неприспособленных либо плохо приспособленных помещениях, не хватает мебели, бумаги, средств на оплату телефонной связи и т. д. Все это приводит к затяжке рассмотрения дел. Многие подсудимые, в том числе несовершеннолетние, ожидают месяцами, а порой и годами судебного рассмотрения. Каковы же причины пробуксовывания нашей судебной системы?

Одна из главных причин - финансовый кризис в нашей стране. Суды фактически, вопреки федеральному закону, находятся на содержании региональных властей. И все зависит от того, дадут ли деньги, помещения и т. п. местные региональные власти или не дадут. Элементарное отсутствие финансовой независимости делает суды чрезвычайно зависимыми не только от властей, но и от отдельных граждан. Если к этому добавить то, что судьи не защищены от граждан, которые легко и решительно прибегают к средствам насилия, то мы получим весьма печальную картину. Да, зарплату судьям повысили, но по разным причинам огромная нехватка кадров сохраняется. Судей просто не хватает. Количество дел, которые судьям необходимо рассматривать, чудовищное. Поэтому, когда судья отказывает в рассмотрении жалобы при обращении гражданина, то это не всегда потому, что он не хочет.

Правильно говорил предыдущий оратор, что законодательно деятельность судей тоже не совсем обеспечена. До сих пор не принят закон, о котором так много говорят, о судах общей юрисдикции в Российской Федерации, который должен установить более или менее единую систему, с одной стороны, и, с другой стороны, права и обязанности судей и судов. Наконец-то у нас решили создать институт мировых судей, чтобы немножко разгрузить и суды, и граждан. Мы здесь из разных регионов. Кто может назвать, где существуют мировые судьи? Их практически нет. Для этого нужны ресурсы. Прекрасная идея - мировые судьи, все ее поддерживали - и юристы и законодатели. Но наше общество, все ветви власти, и законодательная, и исполнительная, ну никак не найдут деньги на ее реализацию.

Однако главная причина низкой эффективности правосудия - незнание, непонимание людьми задач, образа действий, возможностей суда как потенциального защитника их прав и свобод, присущее российской правовой культуре недоверие населения к судам и правоохранительным органам, низкий их престиж. В суды обращаются редко, боясь многодневных хождений, волокиты, грубости и бюрократизма, не надеясь добиться там правды. Несмотря на применение Закона "Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г., число жалоб и заявлений, подаваемых в суды, не превышает 40 тысяч в год. И это в стране с населением почти 150 миллионов!

Нельзя не сказать и об отсутствии у населения реального доступа к правосудию. Право на судебную защиту предусмотрено ст. 46 Конституции Российской Федерации. Однако в настоящее время районные суды, компетенция которых включает 95-97 процентов уголовных и гражданских дел, а также многие дела об административных правонарушениях, обслуживают территории с большим числом жителей (300-400 тыс.) или весьма обширные по своей протяженности. Они чрезмерно перегружены и не в состоянии с должной тщательностью разбираться в огромном потоке поступающих жалоб и исков. Нехватка судей приводит к отказам под разными предлогами принимать жалобы и заявления граждан. Рассмотрение дел в районных судах затягивается на долгое время, что рождает у людей неверие в эффективность судебной защиты.

Назрела необходимость в проведении системы мер, направленных на повышение престижа суда и эффективности правосудия:

• прежде всего, следует обеспечить законодательную базу судебных органов - ускорить принятие Федерального закона "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", Уголовно-процессуального, Гражданско-процессуального, Административно-процессуального кодексов, что позволит создать четкие юридические механизмы и процедуры защиты прав человека, отвечающие современным мировым стандартам;
• для обеспечения доступа граждан к правосудию надо в соответствии с федеральным законом учредить во всех субъектах Федерации первичные, наиболее приближенные к населению звенья судебной системы - мировых судей, которые обслуживают небольшие судебные участки с населением в несколько тысяч человек. Важно не только без промедления учредить мировых судей, но и обеспечить материально и организационно их деятельность;
• важным инструментом повышения качества правосудия могло бы служить включение в программу высших юридических учебных заведений, осуществляющих подготовку и переподготовку кадров судебных, прокурорских и следственных работников, теоретико-прикладной дисциплины "Права человека".

Для обеспечения прав граждан необходимо совершенствовать оказание юридической помощи населению. Основная доля такой помощи приходится на адвокатуру. Очень хорошо, что у нас нет теперь единой адвокатуры, их очень много. Но мы с вами знаем, что у нас юридической помощью люди стали пользоваться в соответствии с уровнем дохода. По данным, которые мы получили, примерно 40 процентов граждан в действительности квалифицированной юридической помощью фактически не могут пользоваться.

Решение этой проблемы возможно при условии создания государственного страхового фонда, обеспечивающего оплату труда адвокатов, а также путем снижения размера налоговых выплат (их введение в начале 1997 г. тотчас сказалось на заработках адвокатов, заставляя их увеличивать размеры гонораров, т. е. в конечном счете ударило по карманам граждан, нуждающихся в юридической помощи). Возможно и создание муниципальной (социальной) адвокатуры. Целесообразно проанализировать и использовать зарубежный опыт оказания населению бесплатной юридической помощи.

Б. НЕСУДЕБНАЯ ЗАЩИТА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА.

В России в соответствии с рекомендациями Экономического и социального совета ООН уделяется определенное внимание развитию и совершенствованию институтов несудебной защиты прав и свобод человека и гражданина. Эти институты призваны существенно дополнить судебный механизм защиты прав и законных интересов личности и способствовать комплексному решению этой проблемы.

Национальная система несудебных государственных учреждений, призванных защищать права и свободы гражданина и человека в Российской Федерации, состоит из следующих звеньев: Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации ("Парламентский омбудсмен"), Прокуратура Российской Федерации, Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации, иные Комиссии при Президенте Российской Федерации, Администрация Президента и Правительства Российской Федерации, Министерство юстиции и иные министерства и ведомства Российской Федерации, неправительственные правозащитные организации.

1. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации.

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Но ресурсы, которыми обладает этот институт, пока минимальны.

Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предусматривает возможность учреждения должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации в соответствии с Конституцией (уставом), законом субъекта Федерации. Такие должности учреждены пока менее чем в десяти субъектах Федерации. В ряде субъектов Федерации продолжается подготовка проектов законов об Уполномоченном по правам человека.

Наличие в субъектах Российской Федерации комиссий и комитетов по правам человека при главе исполнительной власти или при законодательном (представительном) органе власти субъекта Российской Федерации не является юридическим препятствием для учреждения в них института Уполномоченного. К тому же объем и острота нерешенных проблем в области прав человека в субъектах Федерации и в стране в целом столь велики, что с ними можно справиться лишь совместными и взаимодополняющими усилиями правозащитных правительственных и неправительственных институтов и организаций. В этой связи одним из важнейших направлений работы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является взаимодействие с Комиссией по правам человека при Президенте Российской Федерации, Комиссиями по правам человека, образованными в субъектах Федерации.

Целесообразно создание и специализированных институтов Уполномоченных, например, по правам ребенка, военнослужащих, лиц, находящихся в местах лишения свободы, и т. д. О плодотворности таких институтов свидетельствует опыт зарубежных государств, в особенности Швеции и Федеративной Республики Германии.

Институт Уполномоченного должен быть построен на принципах открытости и доступности, политической нейтральности, укрепления доверия между государством и гражданином, обеспечения высоких стандартов компетентности, справедливости и эффективности при применении законов.

2. Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации, Комиссии по правам человека при главах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Полномочия и новый состав Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации были определены Указом Президента РФ от 18 октября 1996 г. Комиссия для выполнения возложенных на нее задач осуществляет сбор, изучение и анализ информации, содержащейся в получаемых от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления материалах по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а также в обращениях граждан и общественных объединений по вопросам соблюдения прав и свобод человека и гражданина, в сообщениях средств массовой информации по указанным вопросам, проводит специальные исследования. Комиссия составляет общие ежегодные и специальные доклады о соблюдении прав человека и гражданина и направляет их Президенту Российской Федерации; вносит Президенту Российской Федерации предложения о совершенствовании механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Она осуществляет подготовку проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Комиссия анализирует законодательство Российской Федерации и ее субъектов, затрагивающее вопросы обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, участвует в подготовке законопроектов, регулирующих данные вопросы, для внесения их Президентом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Она рассматривает направленные непосредственно в Комиссию обращения граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также учреждений и организаций, содержащие информацию о фактах систематических нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также проверяет по поручению Президента Российской Федерации либо по собственной инициативе информацию о случаях нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также об отдельных фактах ущемления прав человека и гражданина, представляющих особую международную опасность.

При осуществлении своих полномочий Комиссия взаимодействует с органами государственной власти и с правоохранительными органами, с общественными объединениями и средствами массовой информации. По обсуждаемым вопросам Комиссия принимает заключения и рекомендации, которые направляются в соответствующие законодательные, исполнительные, судебные и иные органы, в чью компетенцию входит решение этих вопросов. В необходимых случаях информация о рассмотренных вопросах и принятых решениях доводится до сведения Президента Российской Федерации.

Так, Президент России поддержал инициативу Комиссии и предложения ряда правительственных и неправительственных организаций, государственных и общественных деятелей и 13 июня 1996 г. издал Указ "О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации", в котором рекомендовал органам государственной власти субъектов Российской Федерации "образовать в соответствующих субъектах Российской Федерации комиссии по правам человека с функциями, аналогичными функциям Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации". Но отмечу: Комиссия при Президенте не получает никаких средств от Администрации Президента, проводит мероприятия за счет средств грантов. Кроме того, она чрезвычайно малочисленна.

В настоящее время комиссии по правам человека созданы более чем в 60 субъектах Российской Федерации. Проведенное Комиссией по правам человека при Президенте Российской Федерации эмпирическое исследование (при содействии Института сравнительных социальных исследований) и конференция с участием руководителей комиссий по правам человека субъектов Федерации показали большой разброс в количественном и качественном составе этих комиссий, формах и интенсивности их деятельности. Так, несмотря на рекомендации Федеральной комиссии по правам человека, почти в 40 процентах комиссий по правам человека в субъектах Федерации в состав этих комиссий включены лишь по одному или ни одного лидера правозащитного движения. По мнению 56 процентов членов этих комиссий, материально-технические и организационные возможности этих комиссий неудовлетворительны. Достаточно сказать, что более 30 процентов комиссий не имеют своего отдельного помещения и постоянного штата сотрудников. Тревожит и тот факт, что, по оценкам членов этих комиссий, права человека на территории их субъектов Федерации в целом не соблюдаются, а по мнению 28 процентов, ситуация с правами человека в их субъектах Федерации за последние годы даже ухудшилась.

Все это требует усиления координации деятельности комиссий по правам человека, создания механизмов и законодательной базы для создания системы общественного контроля с участием комиссий по правам человека и правозащитных организаций. Целесообразно также, чтобы все региональные комиссии ежегодно готовили и публиковали доклады о соблюдении прав человека в соответствующем субъекте Российской Федерации и направляли их для обобщения и ознакомления другим комиссиям и общественности страны.

3. Прокуратура Российской Федерации.

Согласно ст. 2 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г.) она осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) органами и органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Органы прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешают жалобы и заявления граждан, содержащие сведения о нарушении законов. Ежегодно прокурорами выявляется несколько десятков тысяч нарушений прав и законных интересов граждан в системе органов местного самоуправления, руководителями предприятий разных форм собственности и руководителями местных администраций. В целях восстановления нарушенных прав и свобод граждан прокурорами приносятся протесты, вносятся представления, предъявляются в суды иски.

Вообще институт прокуратуры, его целесообразность постоянно ставится под сомнение. С точки зрения защиты прав и свобод человека, она очень мало, в действительности, делает. Я не хочу сказать, что прокуратуры ничего не делают. Но между законом, который от них требует, чтобы они прежде всего заботились о правах и свободах человека, и реальной действительностью, их деятельностью - гигантский разрыв.

4. Администрация Президента и Правительства, Министерство юстиции и иные министерства и ведомства Российской Федерации.

Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина - основная задача всех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Каждая из ветвей власти, исходя из собственных компетенции и полномочий, должна обеспечивать приоритет прав и свобод человека и гражданина.

Для решения важных специфических вопросов обеспечения прав и свобод человека при Президенте РФ созданы Комиссия по вопросам помилования, Комиссия по реабилитации жертв политических репрессий, Комиссия по военнопленным, интернированным и пропавшим без вести.

Правительством РФ образованы межведомственные комиссии: по вопросам профессиональной ориентации, психологической поддержки населения; по вопросам социального обслуживания населения; по вопросам улучшения положения женщин; по охране здоровья граждан; по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с отказом им в выдаче заграничного паспорта и временными ограничениями на выезд за рубеж; по координации работ, связанных с выполнением Конвенции ООН о правах ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в Российской Федерации, по делам несовершеннолетних; по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, по координации деятельности в сфере реабилитации инвалидов и др.

На Администрацию Президента РФ, Аппарат Правительства РФ возложены рассмотрение и анализ обращений граждан. В положениях некоторых органов исполнительной власти (федеральных и субъектов РФ) также указано на обязанность руководства этих органов обеспечивать рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан.

В Администрации Президента РФ в качестве самостоятельного подразделения функционирует Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан. Положение об этом Управлении, утвержденное Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 г., в качестве основной функции Управления предусматривает обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений граждан, адресованных Президенту РФ и Правительству РФ. Однако до сих пор в России нет федерального закона, который бы с учетом норм Конституции РФ установил правила рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб граждан во всех органах исполнительной власти и иных государственных организациях, в органах местного самоуправления.

В настоящее время по этим вопросам действует Указ Президиума Верховного Совета СССР в редакции Указа от 4 марта 1980 г. В федеральных министерствах и ведомствах, в органах исполнительной власти субъектов РФ нормы этого акта не соблюдаются. Во многих случаях действуют "местные" правила, подчиненные интересам администрации, а не граждан. Не ведется и разработка проекта Федерального закона "О петициях", хотя необходимость его принятия обусловлена нормой Конституции о коллективных обращениях граждан.

^{Министерство юстиции Российской Федерации}

Юстиция в переводе с латинского означает справедливость, законность. Министерство юстиции, таким образом, является министерством справедливости и законности, основное назначение которого - обеспечение принятия правовых актов. Все направления деятельности министерства юстиции направлены на обеспечение законности нормотворческой деятельности всех органов государственной власти, защиту прав и интересов граждан.

В целях обеспечения единства правового пространства России, равенства прав человека и гражданина на всей территории Российской Федерации Министерство юстиции проводит юридическую экспертизу нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и направляет информацию об имеющихся в актах нарушениях федерального законодательства в субъекты Федерации. Вместе с тем, как уже отмечалось выше, такого полномочия Минюста явно недостаточно для обеспечения соответствия актов субъектов Конституции России и федеральному законодательству, единства правового статуса граждан России. Заключения Минюста о несоответствии или нарушении актами субъектов Федерации Конституции России и федерального законодательства зачастую не принимаются во внимание принявшими эти акты органами и направляются Минюстом в Генеральную прокуратуру для принятия соответствующих мер. Отсюда актуальность путей совершенствования механизмов приведения актов субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством. В первую очередь, необходимо предоставить Минюсту право обращения в суд с заявлениями о признании незаконными нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в связи с их несоответствием федеральному законодательству. Кроме того, возможно было бы создание государственного регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, который велся бы органами юстиции и позволял бы оперативно реагировать на возможные нарушения. Такие полномочия органов юстиции позволят министерству стать действительно правоохранительным органом.

Обеспечивая право граждан на объединение, гарантированное ст. 30 Конституции Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации проводит государственную регистрацию общероссийских и международных общественных объединений и осуществляет контроль за соответствием их деятельности уставным целям, принимая необходимые меры по предупреждению и пресечению различных нарушений законодательства общественными объединениями. Главное в этой сфере - обеспечить требования Конституции Российской Федерации о запрете на создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни. В этой области необходимо совершенствование российского законодательства, разработка и принятие ряда федеральных законов, направленных на регулирование деятельности таких институтов гражданского общества, как политические партии, общественные и религиозные объединения. Отсутствие достаточной правовой базы в этой сфере привело к усилению экстремистских политических сил, проявлениям фашизма и нацизма в России. Таким образом, одним из перспективных направлений деятельности Минюста стала разработка законодательной базы, позволяющей бороться с политическим и религиозным экстремизмом, создание системы его прогнозирования и предупреждения.

Четкое государственное регулирование и контроль за деятельностью нотариусов, адвокатов и их объединений - это одна из гарантий обеспечения конституционных прав граждан, обязательное условие создания демократического правового государства. На Министерство юстиции Российской Федерации возложена реализация государственной политики в этой области. Одной из ближайших задач в этой сфере является совершенствование законодательства о нотариате и адвокатуре с тем, чтобы обеспечить максимальную защиту прав и свобод граждан, привести его в соответствие с новыми условиями российской действительности.

На Министерство юстиции Российской Федерации возложена реализация государственной политики в области правовой защиты интеллектуальной собственности. Это направление деятельности является новым не только для Минюста, но и в целом для государства, в связи с чем перед Минюстом стоит задача определения принципов и подходов к этой проблеме.

Исполнение судебных решений - одна из основных составляющих частей реализации конституционного права граждан на судебную защиту. Новым направлением работы Министерства юстиции стало создание системы судебных приставов, деятельность которых направлена на обеспечение деятельности судов, исполнения судебных решений, эффективную реализацию судебной защиты прав и свобод граждан.

Передачу в ведение Министерства юстиции пенитенциарной системы можно рассматривать как дополнительную гарантию соблюдения законности при исполнении уголовных наказаний, так как Министерство никак не связано с обвинительным уклоном, присущим другим правоохранительным ведомствам.

В связи с передачей пенитенциарной системы в ведение Минюста России наиболее актуальной является разработка нового уголовно-исполнительного законодательства с учетом положений международного уголовного права, касающихся прав и свобод граждан, Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Основной целью совершенствования уголовного и уголовно-исполнительного законодательства станет реформирование назначения наказаний с учетом возможности назначения наказаний, не связанных с лишением свободы, а также либерализации условий отбывания наказания в виде лишения свободы, в первую очередь лицам, осужденным за неосторожные преступления.

Все эти направления деятельности Министерства юстиции обеспечивают его особое место в системе органов исполнительной власти, деятельность которых направлена на защиту прав и свобод человека и гражданина.

^{Иные федеральные министерства и ведомства}

В целях обеспечения гарантий трудовых прав граждан в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 4 мая 1994 г. N 850 создана Российская трудовая инспекция. Она осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и охране труда на предприятиях, в учреждениях, организациях всех форм собственности на основании положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 20 июля 1994 г. N 1504. Органы Рострудинспекции в соответствии с их полномочиями осуществляют проверки, рассматривают жалобы и заявления граждан о нарушении их трудовых, социально-экономических прав, принимают меры по их устранению.

Новой в нашей практике является деятельность негосударственных образований - органов местного самоуправления, призванных обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью, охраны окружающей среды.

Учитывая, что права и свободы человека и гражданина еще недостаточно обеспечиваются надлежащим механизмом их защиты, о чем свидетельствуют многочисленные факты грубого нарушения этих прав и свобод как государственными органами и органами местного самоуправления, их должностными лицами, так и руководителями предприятий и хозяйственных организаций различных форм собственности, необходимо: